SUPERAMENTO DELL'ATTO DOVUTO: PARTITA LA RACCOLTA FIRME

 L'eredità storica e le sfide attuali delle forze di polizia italiane

-Assetto delle forze di polizia in Italia-

La tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica in Italia sono demandate alle forze di polizia statali (art. 16, Legge 1 aprile 1981, n.121) e sono disciplinati, rispetto ai propri ordinamenti e dipendenze nel seguente assetto:

1. La Polizia di Stato, posta alle dipendenze del Ministero dell’Interno con funzioni di carattere generale di polizia Giudiziaria, Amministrativa e di polizia di sicurezza;

2. L’Arma dei Carabinieri, posta alle dipendenze del Ministero della Difesa, forza armata con funzioni di polizia Giudiziaria, di polizia di sicurezza e di polizia militare;

3. Il Corpo della Guardia di Finanza, posto alle dipendenze del Ministero dell’Economia e delle Finanze, corpo militare con competenze specializzate nella prevenzione e repressione dei reati valutari, finanziari, tributari e con vaste funzioni di polizia giudiziaria e di polizia doganale;

4. Il Corpo della Polizia penitenziaria, posto alle dipendenze del Ministero della Giustizia, con competenze specializzate nei servizi inerenti alla gestione delle persone soggette a restrizioni e limitazioni della libertà personale e degli istituti penitenziari, con l’aggiunta di funzioni di polizia Giudiziaria, Amministrativa e di Prevenzione;

Ognuno di questi corpi, si distingue nell’ordinamento di tipo militare per l’Arma dei Carabinieri e per il Corpo della Guardia di Finanza e di tipo civile, seppur militarmente organizzati per la Polizia di Stato e per la Polizia Penitenziaria. La duplice casistica motiva ed evidenzia le differenti modalità di impiego riguardo alle esigenze che possono essere: di difesa militare nell’aspetto organizzativo nonché di livello gerarchico e disciplinare nelle normative applicabili per i militari soggetti al codice penale militare.

I contenuti delle funzioni e il relativo assetto comportano che le attribuzioni operative siano medesime e svolte da una pluralità di corpi di polizia statali che attuano varie forme di coordinamento. Le motivazioni ricercabili in una legislazione tradizionalmente storica e di tipo corporativo tendono ad essere giustificate con l’esigenza di evitare la concentrazione di poteri, che consentano l’uso della forza in un solo soggetto. 

Di conseguenza, la natura operativa delle due forze di polizia più presenti sul territorio, la Polizia di Stato e dell’Arma dei Carabinieri, richiede un’azione di coordinamento che è connotata da una sovrapposizione di funzionalità determinata dall’opzione legislativa dell’assetto dualistico (rectius, pluralistico) e sia rispetto al profilo organizzativo generato dalla diversa dipendenza dell’apparato ministeriale. 

-Pubblica sicurezza-

Il Ministero dell'Interno coordina le forze di polizia italiane, ma la loro organizzazione è complessa e frammentata. Ogni corpo (Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza, Polizia Penitenziaria) ha una propria struttura gerarchica e dipende da un ministero diverso. Questa duplice dipendenza, funzionale e gerarchica, genera sovrapposizioni di competenze e difficoltà di coordinamento.

A livello operativo, il coordinamento è affidato al Dipartimento della Pubblica Sicurezza e ai prefetti. Tuttavia, la presenza di più autorità e la diversità degli obiettivi istituzionali dei vari corpi limitano l'efficacia dell'azione di polizia che potrebbe essere fonte di inefficienze e compromettere la rapidità e l'efficacia delle risposte alle emergenze. Ulteriormente esistono casi di dipendenza funzionale plurima, come il caso dell’Arma dei Carabinieri in cui nuclei specializzati creati al suo interno, per lo svolgimento di funzioni specialistiche in determinati settori dipendono da più Ministeri. In sintesi lo stesso corpo di polizia può essere interessato a diverse funzioni, con dipendenze funzionali diverse tra un appartenente e un altro e con organizzazione gerarchica, amministrativa e finanziaria diverse. 

Nello specifico, l’attuazione degli indirizzi definiti dal Ministero dell’Interno è affidata sul piano tecnico-operativo al coordinamento interforze del Dipartimento per la pubblica sicurezza e viene poi attuata a livello provinciale dal Questore che svolge le direttive emanate dal Prefetto. Le modalità tecnico-operative sono quindi attuate da due organi, il Dipartimento della pubblica sicurezza guidato dal Capo della Polizia e il Prefetto che, nell’ambito del territorio provinciale ricopre il ruolo di Autorità di pubblica sicurezza (con compiti tecnici di coordinamento interforze), nonché vertice amministrativo della Polizia di Stato. La procedura comporta inevitabilmente un’intersezione di comando, con la prevalenza della Polizia di Stato (civile) su quello (militare) dell’Arma dei Carabinieri e occasionalmente della Guardia di Finanza che, giustificabile sul piano ideologico, nel sistema strategico-politico della sicurezza potrebbe generare conflitti di corporativismo.

Una possibile ottimizzazione, per l’efficientamento delle forze di polizia potrebbe materializzarsi nell’istituzione a livello centrale di un apparato per il coordinamento interforze, costituito da tutti gli uffici interforze esistenti con una quota di personale distacco dei tre corpi di polizia coinvolti e gestito da un comitato interministeriale (Interno, Difesa, Economia e Finanza) e di un sistema tecnico-operativo interforze a livello territoriale, distinto dalle questure. 

-La comparazione della politica di sicurezza italiana con il modello europeo-

Rispetto alla politica della sicurezza, dagli anni 70 del XX secolo il Regno Unito ha utilizzato una modalità di stretta collaborazione tra attività di intelligence e attività di polizia. Il modello britannico, poi adottato anche dall’Unione europea come politica di polizia, allude ad una concezione moderna di intelligence-led policy in cui vengono a coniugarsi le diverse attività, al fine di costruire e valorizzare una gestione più efficace ed efficiente delle attività di polizia ovvero, si realizza un’attività di raccolta e di analisi dei dati che, successivamente consente di orientare sia l’attività di prevenzione e di repressione nonché di assumere decisione politiche in materia di sicurezza connotate alle esigenze temporali. 

In questo settore, l’assetto italiano avalla un sistema di comparto evincibile già nel principale organo di coordinamento strategico-politico a carattere consultivo che non prevede la partecipazione di rappresentanti di altri organi deputati alla materia della sicurezza. Il Comitato nazionale dell’ordine e della sicurezza pubblica (Cnosp) è presieduto dal ministro dell’Interno ed è composto da un sottosegretario designato dal ministro, con funzioni di vice presidente, dal capo della Polizia -direttore generale della pubblica sicurezza-, dal Comandante Generale dell’Arma dei Carabinieri, dal Comandante Generale della Guardia di Finanza e dal Direttore del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, ma ne sono esclusi i servizi di intelligence (Aise e Aisi). Eppure le informazioni di intelligence sono apparse necessarie e indispensabili nelle materie dell’antimafia e dell’antiterrorismo tanto che, per sopperire alla mancanza di condivisione e di una centralizzazione dell’analisi dei dati raccolti da tutte le forze armate e di polizia è stato istituito un sistema di intelligence parallelo, con una banca dati ad hoc e di un’unità di analisi e investigativa presso la Direzione Investigativa Antimafia (DIA). 

Il tema della sicurezza richiedere la rimozione di ostacoli e la piena integrazione tra l’ordinamento di polizia e quello di intelligence nonché la realizzazione e l’integrazione di collegamenti infrastrutturali per garantire un sistematico afflusso di informazioni tra:

• la banca dati del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (Dis) – istituito presso la Presidenza del Consiglio;

• la banca dati interforze – Centro di elaborazione dati (CED) – gestito dalla Direzione centrale per la politica criminale dei Dipartimento per la pubblica sicurezza;

• la banca dati della Direzione Investigativa Antimafia.

Purtroppo lo scambio informativo a carico delle Forze di Polizia e delle Forze Armate non è definito da regole di processo e condizioni di utilizzo ed ogni possibile ed utile previsione si traduce in scambi informativi rarefatti e occasionali.

-Polizia giudiziaria-

La polizia giudiziaria è menzionata dall’art. 109 Cost. che prevede la dipendenza diretta dall’autorità giudiziaria che nel contempo non indica però le modalità di svolgimento delle funzioni. Nella forma, la previsione pone la polizia giudiziaria in un rapporto di subordinazione meramente funzionale all’AG senza determinare alcuna collisione con l’organico rapporto di dipendenza burocratica e disciplinare. Il nesso strumentale operativo tra AG e PG si evidenzia nel successivo art. 112 Cost che, sancendo l’obbligo dell’esercizio dell’azione penale del pubblico ministero prevede anche la disponibilità diretta della Polizia Giudiziaria, questo al fine di garantire il principio di indipendenza funzionale del PM da ogni altro potere e in particolare dal potere esecutivo.

Se l’indipendenza è sancita dalla Costituzione è anche vero che la stessa potrebbe essere elusa dall’organizzazione della polizia giudiziaria in quanto quest’ultima, principale fonte di cognizione delle notitiae criminis è portatrice di un aspetto bivalente in quanto trovasi sottoposta ad una doppia dipendenza, funzionale (dalla autorità giudiziaria) e gerarchica (dal potere esecutivo). Nel caso le diverse articolazioni della polizia giudiziaria sono identificate come strutture a collocazione piramidale e gerarchicamente dipendenti dal Governo, sicché non godono delle garanzie di autonomia e di indipendenza che caratterizzano invece, gli uffici del pubblico ministero. Seppur è vero che il rapporto tra PM e PG è disciplinato dall’art. 347 c.p.p. che prevede l’obbligo (al più tardi entro 48 ore) di riferire immediatamente al pubblico ministero ogni notizia di reato e che il legame è articolato da rendere interdipendenti le funzioni, allo stesso tempo è anche vero che a seguito dell’approvazione dell’art. 18, c.5, del D.Lgs. 177 del 19 agosto 2016 (obbligo di informare il superiore) è intervenuto un contenzioso che ha visto in contrapposizione due poteri dello Stato. Le successive motivazioni della sentenza, depositata il 6 dicembre sono di significativo rilievo in quanto il giudice della Leggi “[…]non spettava al Governo della Repubblica adottare l’art. 18, comma 5, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177, recante «Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», nella parte in cui prevede che «[entro il medesimo termine, al fine di rafforzare gli interventi di razionalizzazione volti ad evitare duplicazioni e sovrapposizioni, anche mediante un efficace e omogeneo coordinamento informativo, il capo della polizia-direttore generale della pubblica sicurezza e i vertici delle altre Forze di polizia adottano apposite istruzioni attraverso cui i responsabili di ciascun presidio di polizia interessato trasmettono alla propria scala gerarchica le notizie relative all’inoltro delle informative di reato all’autorità giudiziaria, indipendentemente dagli obblighi prescritti dalle norme del codice di procedura penale», e conseguentemente annulla tale disposizione nella parte indicata[…]”.

La contesa veniva soddisfatta nella direzione che: “l’intervento normativo dell’Esecutivo abbia leso prerogative di rango costituzionale pertinenti all’Autorità Giudiziaria requirente, con riferimento al principio di obbligatorietà dell’azione penale, ex art. 112 Cost., cui il segreto investigativo strettamente inerisce, nonché in relazione alla statuizione della diretta dipendenza della polizia giudiziaria dall’autorità giudiziaria affermata dall’art. 109 Cost.”. 

In sintesi non è astratto il pericolo che possano manifestarsi interferenze nella diretta conduzione delle indagini dell’AG in lesione all’art. 109 Cost ed effettivamente, la comunicazione di informazioni ai vertici delle Forze di polizia sarebbe indirizzata ad autorità che non rivestono la qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria (art. 57 c.p.p.) ma che detengono legittimamente un potere di controllo gerarchico-disciplinare nei confronti degli ufficiali di polizia giudiziaria nonché una dipendenza Ministero-Governo.

- D.Lgs. 1 febbraio 2016, razionalizzazione delle funzioni di polizia, ai sensi dell’art.8, c.1, lett. a), della Legge 7 agosto 2015, n. 124-

La disciplina del decreto ha previsto:

1. la razionalizzazione e il potenziamento dell’efficacia delle funzioni di polizia;

2. l’assorbimento del Corpo forestale dello Stato, l’attribuzione delle relative funzioni, risorse strumentali e finanziarie, nonché il conseguente transito del personale del medesimo Corpo.

In merito ai punti a) e b) sono emerse diverse incongruenze sull’utilità delle azioni. In primis entrambe le intenzioni sono risultate poco efficaci e nel secondo caso -lett. b) -, perfino discriminatorie per la violenza alle disposizioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (art. 11) a danno del personale del Corpo forestale dello Stato, così come riconosciuto dallo stesso Governo italiano nella dichiarazione inviata alla CEDU di cui poi alla decisione emessa il 24.10.2024.

Ma oltre al parere europeo resta valutabile il principio del coordinamento e l’efficacia degli stessi atteso che:

1. la prevalenza territoriale per particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica tra le due forze di polizia a competenza generale (PdS e CC) è derogata e derogabile dal Ministro dell’Interno;

2. rimangono invariati i rischi di sovrapposizione operativa riguardo i reparti specializzati delle diverse forze di polizia ad esclusione di quelli prima svolti dal disciolto Corpo forestale dello Stato che, benché assorbiti dall’Arma dei Carabinieri rispetto alle dinamiche funzionali, organizzative e gerarchiche;

3. le forme di coordinamento operativo si rilevano macchinose anche rispetto alla mancanza di un sistema di collegamento tra le diverse sale operative delle forze di polizia, non ultimo l’istituzione “a singhiozzo” del NUE - direttiva n. 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002- con relative ed evidenti problematiche organizzative derivanti da difficoltà tecnologiche a causa della pluralità dei numeri di emergenza preesistenti  - scongiurando il malsano pensiero che il ritardo sia attribuibile proprio alla numerazione 112, numero previsto per le emergenze che in Italia è sempre stato associato al numero di emergenza della sola Arma dei Carabinieri -;

4. il coordinamento tra le forze di polizia resta gravato a causa della frammentazione e dipendenza dalla magistratura, dalla dipendenza funzionale plurima da più Ministri e dal difficile coordinamento operativo tra le forze di polizia;

5. vengono svolti compiti identici dalle varie forze di polizia con evidente spreco di risorse economiche e operative;

-La valutazione di un riordino delle forze di polizia italiane comparato al contesto europeo-

La pluralità delle forze di polizia dello Stato comporta una serie di sforzi ripetuti nei campi logistici, organizzativi e finanziari volti ad assicurare un coordinamento operativo tra i vari corpi tra cui, è bene ricordare anche le operazioni svolte sul territorio da molteplici corpi di polizia locale.

L’opportunità di delineare una riforma delle funzioni e dei corpi preposti alla sicurezza appare sostanzialmente irrealizzabile se motivata a pretesti di varia natura e all’esigenza “affettiva” di conservare gloriose tradizioni storiche. Tuttavia, le crescenti ristrettezze finanziarie dello Stato e le esigenze attuali di un controllo efficace del territorio, renderanno inevitabile una radicale riforma dell’assetto normativo ed organizzativo dell’apparato preposto alla tutela della sicurezza dei cittadini. 

L’azione attivata in Italia con lo smembramento del Corpo forestale dello Stato, dimostra la capacità di risoluzione delle resistenze culturali e corporative interne ai singoli corpi di polizia così come ampiamente superate anche in altri Paesi europei che hanno intrapreso, allo stesso modo, analoghe riforme degli apparati di sicurezza statali e locali.

• Austria: nel luglio 2025, la Polizia Locale austriaca e la Gendarmeria, a seguito di un processo di fusione sono state unificate in un unico corpo (Polizei);

• Belgio: La loi 7 dicembre 1998 ha istituito un sistema integrato di sicurezza tra polizia federale (che dal 2001 ha assorbito la Gendarmeria) e la polizia locale ripartendo rigorosamente le competenze e creando solidi vincoli di cooperazione reciproca;

• Spagna; la ley organica 2/1986 pone sotto la medesima direzione organizzativa del Ministero dell’Interno sia il Corpo della Policia nacional, che la Guardia Civil (corpo militare);

• Francia: la loi n° 2009-971 3 aoùt 2009 la Gendarmerie nationale (status militare) è posta – al pari della Police nationale (corpo civile) – alle dipendenze finanziarie ed organizzative del Ministero dell’Interno che ne nomina il capo.

Ulteriormente, le condizioni operative attuali del quadro italiano richiedono maggiori sforzi diversi e così, anche l’Arma dei Carabinieri e in via occasionale il Corpo delle Capitanerie di Porto, sono chiamate con sempre maggior impegno a svolgere compiti attinenti all’ordine pubblico e alla sicurezza mentre, dal 4 agosto 2008 (Legge 24 luglio 2008, n. 125 e Legge 30 dicembre 2020, n. 178  -Strade Sicure-) è stato necessario ricorre alla partecipazione delle forze armate, in aggiunta e diverse dai Carabinieri, quale ausilio ordinario alle Forze di Polizia.

Il quadro evidenziato manifesta la complessità dell’attuale assetto operativo che richiede un’attuazione progressiva rispetto ad un riordino della politica della sicurezza e alla necessaria elaborazione e continuità del percorso già iniziato dal 1° gennaio 2017. È necessario attuare una riorganizzazione non legata a sentimenti corporativi ma alla funzionalità dell’apparato, in risposta alla sempre maggiore richiesta di sicurezza avanzata dalla popolazione. 

Fonti:

1. Fondazione Astrid;

2. Sito web Governo;

3. Sito web Ministero dell’Interno;

4. Sito web Europol;

5. Sito web CEDU.